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国有企业改制新政策解析

一、新一轮国企改制政策出台的背景和意义
  
  我国的国企改革之路,始于七十年代末改革开放之初。经过二十多年国企改革的探索和实践,我们找到了我国经济体制的发展方向就是要建立完善的社会主义市场经济体制,就是要进行制度改革和创新,而国企改革特别是以产权制度改革为突破口的国企改革就成为整个经济体制改革的中心环节。
  为了推进国有企业产权制度改革与创新,彻底解决人们对于产权改革的模糊认识,十六届三中全会的《决定》在进一步明确非公有制经济合法地位的同时,指出了国有产权改革的方向实行投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式;完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,同时,国有资本要从一般性竞争领域逐步退出。这就为国有企业改革指明了方向。
  与此同时,随着经济体制改革的深入,我国经济转轨时期存在的一些深层次问题特别是失业问题逐渐显露出来,已经成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。为了确保社会稳定,同时也为深化改革和促进发展奠定更好的基础,党中央国务院出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》([2002]中发12号),对国有企业分流安置富余人员做出了指示。
  国家有关部委根据中央的国企改革和促进再就业的指示精神,制定了具有划时代意义的“主辅分离辅业改制分流安置富余人员”政策(包括八部委出台的国经贸企改[2002]859号以及国资委等出台的国资分配[2003]21号等文件)。
  这次政策的出台标志着我国的国企改制进入了一个新的历史时期。从产权关系、劳动关系、资产处置等很多方面取得了重大突破,具有很强的指导性和可操作性。其意义主要体现在:一是这次政策的出台解决了长期困扰国企改革的人员问题;二是这次政策的出台找到了国有企业深化改革的突破口;三是这次政策的出台找到了解决改革成本的有效途径。
  
  二、国企改制新政策解析
  
  1.改制新政策的原则
  国企实际进行新一轮的改制分流操作过程中,可以创造性地运用新政策,积极寻求突破,但有些根本性原则是不能违背的。
  首先,改制企业和其上级主管部门要处理好改革、发展与稳定的关系,充分考虑企业、职工与社会的承受能力。改制方案要经过职工代表大会或职工大会通过,要充分听取职工意见和建议,在不影响正常的生产经营前提下稳步推进改革。
  其次,实施改制分流要与主体企业的结构调整改制重组和做强主业相结合,要符合国家产业政策,促进企业资产结构、组织结构、人员结构的优化。进行主辅分离辅业改制前,企业首先要做好战略规划,明确未来企业发展方向和业务范围。然后,按照战略规划的统一部署,对现有业务进行划分,必要时进行业务重组与整合,同时进行资产、人员和组织结构的调整。通过重组与整合,再重新界定主业辅业范围。最后,再对符合改制条件的辅业进行改制分流工作。
  再次,实施改制分流要有利于加快企业发展。通过改制分流,不但要使主体企业能够专注于核心业务,专注于核心能力的培养,进而实现快速、健康和可持续发展,而且要使分离出来的辅业也能通过经营机制的转换、管理水平的提升,重新焕发出生机和活力,迅速实现独立生存和发展。
  最后,实施改制分流要依法进行,规范操作,坚持“公开、公平、公正”的原则,维护国家、企业及职工的合法权益,防止国有资产流失和逃废银行债务。
  2.改制分流的范围和对象
  此次改制分流的对象是国有及国有控股的大中型企业,其中国有控股是指国有绝对控股。国有绝对控股是指在企业的全部资本中,国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。因此,此次改制分流政策的适用对象不包括非国有控股企业。
  改制分流的范围是这些企业中的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产,简称“三类资产”。中央文件没有具体界定“三类资产”而留给主体企业来自己界定,就是因为只有企业通过战略规划确定了自身的战略定位,处理好专业化与多元化的关系,才能对辅业资产进行界定。我们认为,主体企业要保留那些真正具有核心竞争力的业务,而与这些主业关系不大的业务可以界定为辅业资产。界定辅业资产时,不能简单地以盈利能力判断,主体企业不能为了甩掉亏损的包袱而草率做出判断。要善于发现重组和整合的价值,以重组和整合后的业务价值对主体企业的贡献大小进行判断。
  3.改制后企业性质的选择
  改制后的企业性质可以是国有控股,也可以是非国有控股。改制企业应根据自身的情况进行选择。我们认为,除非改制企业属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业,改制应尽量选择非国有控股性质。只有这样,改制企业才能真正实现产权制度的彻底变革,才能做到改制后新企业产权的高度清晰化,才能解决长期困扰着国有企业的政企不分、生产经营自主权难以落实、企业自我调整机制不健全、资本所有者与经营者缺位等一系列问题。需要特别指出的是,此次中央改制政策是鼓励非国有控股形式的,对改制为非国有控股的企业给予优惠政策;改制为非国有控股形式的,原主体企业要依法与职工解除劳动合同,并支付经济补偿金;而改制为国有控股形式的,职工将不能获得解除劳动合同的经济补偿金。如果采取分步改制方式,即先改制为国有控股形式,再改制为非国有控股形式,则不但职工不能得到补偿,而且改制后新企业还是不能摆脱主体企业的控制,主体企业还是要对改制企业指手画脚,影响企业的发展,从而不能实现产权高度清晰,而改制企业也因注意力不能完全集中使主业受到拖累。
  在选择了非国有控股后,改制方案的设计者还要对国有资本是否全部退出问题进行抉择。原则上,处于竞争领域特别是一般性竞争领域的国企改制时尽可能选择一步到位,即国有资本全部退出。但也不能一概而论,应根据改制企业的具体情况具体分析。有些改制企业原有业务大部分或全部是为主体企业服务的,改制后新企业的目标市场和客户就锁定在主体企业内部,而且主体企业的业务发展前景良好,市场容量非常大,改制企业在短期内也找不到新的利润增长点,那么选择主体企业参股形式就是一个好的决策。相反,有些改制企业的目前和未来的目标市场主要在主体企业的外部,或虽然目前改制企业仍然对主体企业有一定的依赖性,但已经找到新的利润增长点,改制后能迅速脱离对主体企业的依赖,那么这样的企业最好让国有资本完全退出。
  4.劳动关系的处理
  从劳动关系的处理来看,改制为国有控股企业与改制为非国有控股企业有着本质的不同。
  对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员,原主体企业要依法与其解除劳动合同,并支付经济补偿金。应由原主体企业与其解除劳动合同,并由改制企业与其重新签订三年以上期限的劳动合同。
  对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员,采取原主体企业解除劳动合同、改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同,不支付经济补偿金,由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务,改制企业与职工重新签订劳动合同,就劳动合同期限不能协商一致的,应当继续履行原劳动合同中尚未履行的期限;原劳动合同未履行期限短于3年的,应延长至3年。
  5.改制过程中资产和土地的处置
  新的改制政策规定,改制过程中可以实行净资产优惠,但净资产优惠10%以上要报批。因此,一般企业以10%作为净资产优惠的上限。对于优惠净资产的分配问题,我们认为,在净资产优惠额度范围内,要灵活运用而不要平均分配到参加改制的每个人身上。
  关于改制企业的土地的处置问题,我们认为,如何处置要根据改制企业的业务性质、土地对于生产经营的重要性、当地的经济发展趋势和土地未来升值潜力等多种因素综合进行考虑。如果土地不是改制企业业务的重要生产资料,当地的土地升值潜力不大,可以考虑采用租赁方式继续使用而不进入改制企业的资产盘子;如果情况相反,则可以考虑采用土地进入改制企业的资产盘子,缴纳出让金获得土地。
  6.债权、债务关系的处理
  改制企业应于改制前对债权、债务关系和未决诉讼等事宜进行清查并按有关规定及时进行处理。
  对于改制企业的债务关系的处理,改制企业原为独立法人的,要继续承担和落实原有的债务关系;从原主体企业分立重组的改制企业,按商定的比例承担债务。改制企业在注销前要向债权人进行通知和公告,原主体企业、改制企业、债权人三方签署解决债务承继问题的相关协议。
  对于改制企业积欠原主体企业的债务,需要双方通过协商解决,根据净资产与补偿补助金匹配情况分别进行处理。如果净资产小于解除劳动合同的补偿补助金,则可以将债务转为改制后新企业的股权。如果净资产大于解除劳动合同的补偿补助金且改制企业对原主体企业拥有债权,则可以通过债权债务相抵的方式进行处理。
  对于改制企业拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题,要按规定妥善处理。对于欠缴职工社会保险费,改制企业应予以补缴。对于拖欠职工的集资款、工资和医药费,改制企业应尽可能用现有资产予以偿还。在征得职工同意的条件下,上述积欠债务可以转为职工对改制后新企业的股权。
  对于改制企业的应收债权,改制企业应在改制前进行清查,与债务人协商解决。对于按会计准则和财务制度可以核销的坏账,应在改制前予以核销。
  
  三、改制分流操作过程中的热点、难点问题
  
  在改制分流方案设计和实施过程中,很多企业会遇到一些问题。有些问题是具有共性的热点、难点问题,有些属于个性问题。根据为国企提供改制咨询的经验,我们在这里列举了一些共性问题并给予启发式的解答,希望起到抛砖引玉的作用。
  1.改制企业改制后富余人员的安置
  我们认为,对于企业改制后的富余人员,最好的处置方式就是改制后通过新业务的开发和对富余人员进行转岗培训,吸纳富余人员。如果暂时没有开发出新的业务,也可以采取竞聘上岗、与岗位培训相结合、逐步分流富余人员的方式加以解决。
  2.改制企业对职工的历史欠账
  改制企业对职工的历史欠账问题,如拖欠职工工资、医药费,未退还的职工集资款等问题,应当在改制时以资产清偿,在职工自愿的条件下,改制企业也可以将未退还的集资款、医药费、工资等对职工的负债转为改制企业的股权。对于拖欠职工的各种社会保险,应在改制前予以补缴。
  3.改制后主体企业给予改制企业的扶持政策
  对于主辅分离辅业改制后的企业,除了享受国家有关扶持政策外,原主体企业的支持是必不可少的。因为很多改制企业原来就是为了分流原主体企业的富余人员而创办的,或吸纳了很多原主体企业的富余人员。要使改制企业正常运转,就会有很多无法安置的富余人员面临下岗。而国家改制政策规定,改制后的新企业要与职工签订三年以上劳动合同。只有通过原主体企业对改制企业的适度扶持,才能解决这个问题。原主体企业可采取发放补助金的方式给予改制企业富余人员补助,也可以给予改制企业等量资产或其他方式予以扶持。改制过程中,可以根据实际情况灵活运用。这些扶持政策的最终目的,是使改制后的新企业在安置了分流出来的富余人员后仍能实现独立生存和发展。原主体企业要转变观念,不能把改制工作看作甩包袱,扔下富余人员和不良资产的烂摊子并不能使原主体企业轻松上路,只能是后患无穷。
  在扶持策略上,应采取逐年减少扶持力度,直至其实现市场化经营方式。在扶持方式上,主体企业应当从原有的无偿提供资金、资源、技术等方式转变为有偿业务合作的扶持方式。
  4.改制过程中的资产评估问题
  一般来说,资产评估机构是由改制企业的主管部门或原主体企业聘请的。评估机构作为社会中介机构,应本着独立、客观、公正的原则对改制企业的资产价值进行评估。然而,评估过程又有一些非常主观的工作必须依靠评估师的职业判断。因此,资产评估经常成为企业改制中关注的焦点。评估机构选择的评估方法的运用,对于改制企业的价值确定产生很大的影响。例如,不同行业采用相同的评估方法得到的效果有很大差别。我们建议评估机构应采用能够反映改制企业真实价值特别要考虑其未来生存和发展的适当的评估方法。
  

  至于资产评估导致的资产贬值(或称资产缩水)问题,我们也要正确地看待。资产贬值并不等于国有资产流失。因为国有企业特别是历史很长的老国企由于原来财务制度的缺陷,在其经营过程中形成大量的呆坏账、存货损失和报废资产等长期挂帐的不良资产,90年代初期清产核资时的资产评估增值又使很多国企资产价值大幅虚增。因此,通过改制评估和调账过程反映资产的真实价值是评估的真正目标。
  5.改制分流补偿补助标准问题
  目前的改制分流政策中明确规定,对于分流进入非国有法人控股改制企业的职工给予解除劳动合同的经济补偿金,其标准为根据劳动者在本单位工作年限,每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金,工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资。其中,职工月平均工资低于企业月平均工资的,按企业月平均工资计发;职工月平均工资超过企业月平均工资3倍以上的,按不高于企业月平均工资的3倍标准计发。
  国家在制定政策时有一定的灵活性,因此,改制企业在计算经济补偿金时也可以根据自身情况酌情处理。既要尽可能争取职工利益,又要正确引导职工不能盲目攀比。经济补偿金标准太低容易导致职工心态不平衡,标准太高又容易导致人才特别是高端人才的流失。
  6.改制后员工持股载体的选择问题
  改制后的新企业中,员工以解除劳动合同的经济补偿补助金入股形成的员工股数量多、股权分散。我国《公司法》规定,有限责任公司的股东不能超过50名,而股份有限公司虽然没有人数限制,但其审批手续繁杂且全员持股形成的分散股权结构也不利于新企业的股权管理。因此,必须选择一定的持股载体。常见的员工持股模式有自然人委托模式、员工持股会模式、员工持股公司模式、信托模式等四种,改制企业可以根据企业情况及这些模式各自的优缺点斟酌选用。
  根据我们的改制咨询经验,建议在参加改制人员不多的情况下,可以采用自然人委托模式,而在参加改制人员众多的情况下,可以采用信托模式。
  7.改制后新企业的资产重组
  资产重组是现代公司经营发展的永恒话题。特别是对于有着多种业务组合的改制企业,为了在改制完成后重新塑造企业的核心竞争能力,做大做强主业,实现可持续发展,新企业应依托各方力量,汇集多方资源,采取多种手段,进行资产重组,进一步优化资源配置。
  8.改制后新企业应注意的问题
  一是要求经营管理层转变思想观念,不能用旧的思维方式来经营、管理新企业。
  二是不要混淆员工和股东的身份。
  三是要完善新企业的法人治理结构,真正建立起现代企业制度。
  四是新企业董事会要制定明确的发展战略规划。
  五是要对新企业进行资产、业务、组织和人员的重组、再造与整合。
  六是要培育新企业的核心价值观和企业文化。
  
  四、结束语
  
  改制分流是一场革命,是企业脱胎换骨的重大变革,是打破旧体制、旧机制,建立新体制、新机制的过程,是一项复杂的系统工程。改制直接关系到企业的未来发展和职工的切身利益,决定了参加改制的全体职工的命运。同时,改制必然要触及到某些既得利益者的神经,从而产生巨大的阻力。因此,改制企业及其上级主管部门或原主体企业的领导人要高度重视改制分流工作,要把它提升到关系全局的战略高度加以指导、鼓励、推动。
  这次中央关于主辅分离的优惠政策执行到2005年底。为此,我们真诚希望还未改制的国有企业一定要抓住机遇,抓紧时间,用足、用好政策,抓住辅业产权多元化改制和有偿解决劳动关系这两个关键环节,积极争取政府和有关部门的支持,加快主辅分离、辅业改制的步伐。
  同时,我们认为,国企进行产权制度改革仅仅解决了其对市场经济的适应性问题,解决了生存的体制问题,为建立科学的经营机制创造了条件。至于改制后企业是否能够顺利地建立起科学合理的经营机制和管理模式,在市场竞争中生存和实现可持续发展,则还有很长的路要走。
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